襄阳市财政局关于建立政府采购内部控制制度的指导意见 （转发）

襄阳市财政局关于建立政府采购内部控制制度的指导意见

（转发）

各县（市、区）财政局，各预算单位，各采购代理机构：

为加强对政府采购活动的内部控制管理，认真贯彻《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》和省财政厅《关于加强政府采购内部控制管理的通知》要求，深化政府采购制度改革，结合我市政府采购营商环境现状及政府采购工作实际，现就加强建设采购人、集中采购机构和政府采购监管部门内控管理工作，建立健全内部控制管理制度，制定本指导意见，现印发给你们，请抓好贯彻落实。

附件：1.建立集中采购代理机构内部控制指导意见

2.建立政府采购监管部门内部控制指导意见

3.建立预算单位政府采购内部控制指导意见

2021年11月18日

附件1

建立集中采购代理机构内部控制指导意见

为规范集中采购代理机构执业行为，提高专业化服务水平，防控政府采购活动风险，促进政府采购良性健康发展，根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》等有关规定，结合我市实际，现就加强集中采购代理机构内控管理工作，建立健全内部控制管理制度，提出如下指导意见：

一、总体要求

集中采购代理机构要结合自身特点，对照政府采购法律、法规、规章及制度规范，全面推进完善内部控制管理，将内部控制管理贯穿于本单位执行政府采购活动的全流程、各环节，重点加强对关键环节、关键岗位和重大风险事项管理。全面建立健全内部机构之间、环节之间、岗位之间的监督制约机制，优化流程衔接，合理安排分工，提高采购绩效。

二、主要任务

（一）建立岗位设置和人员执业控制管理制度

1.工作岗位设置方面

内容：针对签订委托代理协议、编制采购文件、发布采购信息公告、组织采购评审、处理询问质疑、协助履约验收、管理采购档案、协助监管部门处理政府采购投诉事宜等重要部门和重点岗位，建立不相容岗位分离、岗位间相互制衡、定期轮岗等岗位管理制度，对不具备轮岗条件的，建立定期专项检查、审计等风险管控制度。

目标：实现按照政府采购岗位风险等级，合理设置岗位，明确岗位职责、权限和责任主体。

2.执业监督制约方面

内容：建立重要业务2人以上工作人员共同办理制度和重要业务主要责任人管理制度。

目标：实现重要业务在办理过程中，工作人员之间能够形成相互监督制约作用，保障重要业务办理的合法性。

3.执业管理约束方面

内容：建立从业人员与采购人、供应商、评审专家以及社会采购代理机构从业人员交往的行为准则和违规处理规则制度，建立在岗监督、离岗审查和项目责任可追溯制度。

目标：实现从业人员规范执业，树立良好职业形象，并实现执业情况行业可知、行业可查。

4.政策业务培训方面

内容：建立定期内部培训和外部培训相结合的培训制度、重要部门和重点岗位人员培训合格上岗制度。

目标：实现从业人员能够及时熟悉政府采购法律制度和行业法律制度。

（二）建立分级授权及集体决策控制管理制度

内容：建立本单位分级授权决策制度，建立涉及公共利益、社会关注度较高、技术复杂、专业性较强、质疑投诉纠纷较多的采购项目重大事项识别制度，建立重大事项集体研究、合法性审查和内部会签制度。

目标：实现集中采购代理机构组织实施政府采购活动过程中，相关事项决策有据可查、有责可追，从而促进采购活动合法、公平、公正。

（三）建立采购流程及重点环节控制管理制度

1.委托代理协议方面

内容：建立委托代理协议签订和审核分离制约内部控制管理制度。

目标：实现采购前置资料（包括但不限于意向公开、政府采购计划备案表、采购需求调查（如需）等）齐全；委托采购代理的范围、权限、期限、档案保存、协议解除及终止、违约责任等具体事项，特别是采购文件编制及其相关内容的责任主体和供应商询问质疑答复责任主体，在委托代理协议中明确约定，避免漏项和约定不明。集中采购代理机构应当严格按照委托代理协议开展采购活动，不得超越代理权限。

2.编制采购文件方面

内容：建立采购项目市场调研制度、采购项目所涉行业法律法规知晓制度、采购文件编制和生效审核分离制约制度。

目标：实现编制的采购文件既能完整真实反映采购需求（包括标的的名称、数量、质量、安全、技术需求或服务要求等要素），又符合政府采购法律制度和采购项目所涉行业法律法规规定。

3.发布信息公告方面

内容：建立政府采购信息公告发布时效审查、内容审查制度。

目标：实现政府采购信息公告内容及时、规范、完整、准确、充分、有效，避免因信息公告管理不善或信息发布不及时、信息披露不全而承担法律责任。

4.组织采购评审方面

内容：建立协助采购人在省级以上财政部门设立的政府采购评审专家库中抽取评审专家制度；建立开标流程、纪律管理制度，建立评审专家组成合法性合理性内部审核制度、评审专家身份现场核实制度、评审现场秩序管理制度、评审过程和结果现场保密制度、评审现场人员行为规范制度、评审现场突发应急状况处理制度、评审委员会成员执业情况评价和违规违约行为反馈制度。

目标：实现开标过程和结果合法合规，评审委员会组建合法合理，评审现场规范有序，评审过程和结果合法合规，评审委员会成员执业规范。

5.处理询问质疑方面

内容：建立供应商询问质疑答复专岗专人处理制度、组织评审委员会成员协助答复制度。

目标：实现询问质疑答复有针对性、客观真实、合法有效，最大限度使供应商满意。

6.协助履约验收方面

内容：建立采购人自行组织验收时验收程序要求提示和受邀参与制度、受采购人委托组织验收制度。

目标：实现协助采购人依法组织验收，或者受采购人委托依法组织验收。

7.管理采购档案方面

内容：建立健全采购档案资料归档、收集、保管、鉴定、借阅、销毁等制度。

目标：实现每个政府采购项目档案资料齐全、保管规范，特别是开标评审过程的电子监控存储介质，能够严格按照《中华人民共和国政府采购法》的规定留存归档。

8.协助监管部门处理政府采购投诉事宜方面

内容：建立协助监管部门处理政府采购投诉事宜管理制度

目标：实现积极协助监管部门处理政府采购投诉，提供相关资料。

（四）建立违法采购活动不组织控制管理制度

内容：建立无采购预算、无采购计划、无采购需求、无委托代理协议、规避政府采购、采购方式不合法、采购程序不合法、采购需求不合法等违法采购活动，先纠正后组织，拒不纠正不得组织制度。

目标：实现组织实施的政府采购活动合法。

三、保障措施

（一）加快制度建设。集中采购代理机构要抓紧梳理和评估本单位政府采购活动中存在的薄弱环节和风险点，明确细化标准和防控措施，尽快建立健全内控管理制度，形成完备的内部控制管理制度体系。财政部门在开展监督检查时，将重点检查内控管理制度建立情况。

（二）完善技术保障。集中采购代理机构要按照有关规定，完善评审现场设备设施条件，实现评审过程电子化、透明化、物理分离和电子监控存档。内部业务系统应重点强化人员身份验证、岗位业务授权、系统操作记录、电子档案等系统功能。

（三）强化内部监督。集中采购代理机构要建立内部激励约束机制，将内部控制制度的建设和执行情况纳入绩效考评体系，将日常评价与重点监督、内部分析和外部评价相结合，定期对内部控制的有效性进行总结，加强评估结果应用，不断改进完善内部控制制度体系。

（四）接受外部监督。集中采购代理机构要将内部控制管理制度上墙公示，接受社会监督，同时，接受财政部门对内部控制管理制度建设和运行情况的监督检查和考核。

附件2

建立政府采购监管部门内部控制指导意见

为落实政府采购法律法规及相关政策规定，进一步优化政府采购营商环境，规范政府采购监督行为，提高监管效率，建立政府采购常态化监督检查机制，根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》等有关规定，结合我市实际，现就加强政府采购监督管理部门内控管理工作，建立健全内部控制管理制度，提出如下指导意见：

一、总体要求

各级财政部门要结合自身特点，对照政府采购法律、法规、规章及制度规范，全面推进完善内部控制管理，强化依法行政意识，围绕放管服”改革要求，重点完善采购方式审批、采购进口产品审核、投诉处理、监督检查等内部管理制度和工作规程。

二、主要任务

（一）合理设岗，强化权责对应，针对采购方式审批、采购进口产品审核、框架协议采购方案审核（备案）、投诉处理、监督检查等重点岗位，建立不相容岗位分离、岗位间相互制衡的管理制度。

（二）实施定期轮岗，建立定期轮岗管理制度，按照政府采购岗位风险等级设定轮岗周期，风险等级高的岗位原则上应当缩短轮岗年限。对不具备轮岗条件的，建立定期专项检查、审计等风险管控制度。建立健全政府采购在岗监督、离岗审查和项目责任追溯制度。

（三）完善决策机制，建立健全法律咨询机制，建立涉及公共利益、社会关注度较高、投诉纠纷较多的采购项目重大事项识别制度，建立重大事项集体研究、合法性审查和内部会签制度。监管部门处理政府采购投诉应当建立健全法律咨询机制。决策过程要形成完整记录，任何个人不得单独决策或者擅自改变集体决策。

（四）完善内部审核制度，建立办理、复核、审定的内部审核机制，依据法律制度和有关政策要求细化内部审核的各项要素、审核标准、审核权限和工作要求逐层把关。

（五）明确时限要求，监管部门应当提高政府采购效率，对变更采购方式、采购进口产品、答复询问质疑、投诉处理以及其他有时间要求的事项，要细化各个节点的工作时限，确保在规定时间内完成。

（六）强化利益冲突管理，监管部门应当厘清利益冲突的主要对象、具体内容和表现形式，明确与供应商等政府采购市场主体、评审专家交往的基本原则和界限，细化处理原则、处理方式和解决方案。相关人员与供应商有利害关系的，应当严格执行回避制度。

（七）健全档案管理，监管部门应当加强政府采购记录控制，按照规定妥善保管与政府采购管理、执行相关的各类文件。

三、保障措施

监管部门要深刻领会政府采购活动中加强内部控制管理的重要性和必要性，结合廉政风险防控机制建设、防止权力滥用的工作要求，准确把握政府采购工作的内在规律，加快体制机制创新，强化硬的制度约束，切实提高政府采购内部控制管理水平。

（一）加快建章立制。各级监督管理部门要抓紧梳理和评估政府采购监督管理中存在的薄弱环节和风险点，明确细化标准和防控措施，尽快建立健全内控管理制度，形成完备的内部控制管理制度体系。

（二）强化内部监督。各级监督管理部门要建立内部激励约束机制，将内部控制制度的建设和执行情况纳入绩效考评体系，将日常评价与重点监督、内部分析和外部评价相结合，定期对内部控制的有效性进行总结，加强评估结果应用，不断改进完善内部控制制度体系。

（三）接受外部监督。各级监督管理部门要将内部控制管理制度上墙公示，接受社会监督。

附件3

建立预算单位政府采购内部控制指导意见

为贯彻落实中央、省、市深化政府采购制度改革有关要求，进一步规范政府采购行为，强化预算单位内部流程控制，促进政府采购提质增效，根据《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》等有关规定，结合我市实际，提出如下指导意见。

一、总体要求

（一）指导思想

贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面深化政府采购制度改革，坚持底线思维和问题导向，创新政府采购管理手段，切实加强政府采购活动中的权力运行监督，有效防范舞弊和预防腐败，提升政府采购活动的组织管理水平和财政资金使用效益，提高政府采购公信力。

（二）基本原则

1.全面管控与突出重点并举。将政府采购内部控制管理贯穿于政府采购执行与管理的全流程、各环节，全面控制，重在预防。抓住关键环节、岗位和重大风险事项，从严管理，重点防控。

2.分工制衡与提升效能并重。发挥内部机构之间，相关业务、环节和岗位之间的相互监督和制约作用，合理安排分工，优化流程衔接，提高采购绩效和行政效能。

3.权责对等与依法惩处并行。在政府采购执行过程中贯彻权责一致原则，因权定责、权责对应。严格执行法律法规的问责条款，有错必究、失责必惩。

（三）主要目标

以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度，做到约束机制健全、权力运行规范、风险控制有力、监督问责到位，实现对政府采购活动内部权力运行的有效制约。

二、具体任务

（一）加强管理，落实主体责任

1.建立内控机制。采购人做为政府采购内部控制管理的责任主体，应建立健全内部决策和管控机制，重点加强对采购预算、采购需求、政策落实、信息公开、履约验收、资金支付、结果评价、质疑答复等管理，细化工作要求和执行标准，加强全过程内部管理和风险防控，履行好采购人的主体责任。

（二）明晰事权，依法履职尽责

2.实施归口管理。采购人应明确内部归口管理部门，具体负责本单位的政府采购执行管理。归口管理部门应牵头建立本单位政府采购内部控制制度，明确本单位相关部门在政府采购工作中的职责与分工，建立政府采购与预算、财务（资金）、资产、使用等业务机构或岗位之间的沟通协调机制，共同做好编制政府采购预算、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等工作。

3.明确委托代理权利。采购人委托采购代理机构采购，应与采购代理机构依法签订政府采购委托代理协议，明确代理采购的范围、权限和期限等具体事项。

4.强化内部监督。采购人应加强对采购执行的内部审计、纪检监察，畅通问题反馈和受理渠道，通过检查、考核、设置监督电话或信箱等多种途径查找和发现问题，有效分析、预判、管理、处置风险事项。

5.提升履职效能。采购人应落实精简、统一、效能的要求，科学确定事权归属、岗位责任、流程控制和授权关系，推进政府采购流程优化、执行顺畅，提升政府采购整体效率、效果和效益。

6.严防廉政风险。采购人应牢固树立廉洁是政府采购生命线的根本理念，把纪律和规矩挺在前面。针对政府采购岗位设置、流程设计、主体责任、与市场主体交往等重点问题，细化廉政规范、明确纪律规矩，形成严密、有效的约束机制。

（三）合理设岗，强化权责对应

7.明确采购专管员。采购人应明确政府采购专管员，人员应相对固定，熟悉政府采购法律法规和政策规定，具有良好的职业道德，在政府采购活动中能够客观公正、廉洁自律、遵纪守法，能够发挥政府采购联络员、协调员、监督员的作用，采购专管员在确定及变更后要及时到同级财政部门备案。

8.不相容岗位分离。建立预算单位内部岗位之间的制衡机制，根据业务流程及职责权限，合理设置岗位，明确岗位职责、权限和责任主体，做到采购与财务、资产、审计及使用部门的有效衔接，确保采购需求制定与内部审查、采购文件编制与复审、采购组织与履约验收、合同签订与验收等关联岗位互相分离。

9.加强岗位风险防控。采购人应结合自身特点，对照政府采购法律、法规、规章及制度规定，认真梳理不同业务、环节、岗位需要重点控制的风险事项，划分风险等级，建立制度规则、风险事项等台账，合理确定岗位职责。对关键岗位实施重点监督和定期轮岗，对需求制定、专家抽取、现场评审、合同签订、履约验收等重要事项，原则上应当由2人以上共同办理，并明确主要负责人员。

（四）分级授权，推动科学决策

10.加强所属单位管理。主管预算部门应明确与所属单位在政府采购管理、执行等方面的职责范围和权限划分，细化业务流程和工作要求，加强对所属单位的采购执行管理，强化对政府采购政策落实的指导。

11.完善决策机制。采购人应建立健全内部政府采购事项集体研究、合法性审查和内部会签等议事决策机制。在制定涉及民生、社会影响较大的政府采购项目采购需求时，应进行法律、技术咨询或者公开征求意见。决策过程要形成完整记录，任何个人不得单独决策或者擅自改变集体决策。

12.完善内部审核制度。采购人组织开展政府采购活动，应依据法律制度和有关政策要求细化内部审核的各项要素、审核标准、审核权限和工作要求，实行办理、复核、审定的内部审核机制，对照要求逐层把关。

（五）优化流程，实现重点管控

13.增强采购计划性。采购人应提高编制采购需求、编报与执行政府采购预算的系统性、准确性、及时性和严肃性，制定政府采购实施计划执行时间表和项目进度表，有序安排采购活动。

14.强化需求管理。采购人应当将采购需求管理作为政府采购内控管理的重要内容，建立健全采购需求管理制度，加强对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理。应当建立审查工作机制，在采购活动开始前，针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审查。审查工作机制成员应当包括本部门、本单位的采购、财务、业务、监督等内部机构。采购人可以根据本单位实际情况，建立相关专家和第三方机构参与审查的工作机制。参与确定采购需求和编制采购实施计划的专家和第三方机构不得参与审查。

15.开展履约风险审查。采购人应当将履约风险审查作为实现采购目的、维护供应商权益的重要举措，加强履约风险审查。履约风险审查应主要包括合同文本是否按规定由法律顾问审定，合同文本运用是否适当，是否围绕采购需求和合同履行设置权利义务，是否明确知识产权等方面的要求，履约验收方案是否完整、标准是否明确，风险处置措施和替代方案是否可行。

16.加强关键环节控制。采购人应按照有关法律法规及业务流程规定，明确政府采购重点环节的控制措施，不断完善对供应商的利益损害赔偿和补偿机制。未编制采购预算的项目不得组织采购；对属于政府采购范围未执行政府采购规定的，应及时予以纠正；加强政府采购记录控制，按照规定妥善保管与政府采购管理、执行相关的各类文件。

17.落实政策功能。采购人应准确把握政府采购领域政策功能落实要求，严格执行政策规定，切实发挥政府采购在实现国家经济和社会发展政策目标中的作用。

18.开展政府采购绩效评价。采购人应当认真开展政府采购项目绩效评价，从政府采购预算、采购计划、采购意向、采购需求、组织采购、合同订立、履约验收、资金支付、采购质量和采购内控管理10个环节的规范性、时效性、完整性、准确性、科学性、政策落实性、公开透明性七个方面进行评价，形成绩效评价结果对采购预算、采购需求及采购评审的有效反馈。

19.完善质疑答复内部控制制度。采购人应依法依规做好质疑答复工作，加强质疑答复内部控制，明确质疑答复要求、办理时限、审签人员、答复流程等。对不需经过论证即可作出判断的质疑，应当在7个工作日内作出答复，质疑答复应证据充分、内容全面、意见明确。

20.明确时限要求。采购人应提高政府采购效率，对信息公告、合同签订、履约验收、资金支付、答复询问质疑以及其他有时间要求的事项，要细化各个节点的工作时限，确保在规定时间内完成。

21.完善信息公开。采购人应严格贯彻落实信息公开有关规定，及时公开政府采购预算、采购需求、采购意向、采购计划、采购过程、采购结果、采购合同、履约验收、资金支付、质疑答复、绩效评价等信息，确保采购活动规范透明。

22.强化利益冲突管理。采购人应厘清利益冲突的主要对象、具体内容和表现形式，明确与供应商、采购代理机构、评审专家等其他政府采购当事人交往的基本原则和界限，细化处理原则、处理方式和解决方案。采购人与其他政府采购当事人有利害关系的，应严格执行回避制度。

三、保障措施

（一）加强组织领导。采购人应充分认识加强政府采购内部控制管理的重要性和必要性，建立领导协调机制，做好政府采购内部控制管理各项工作。主管预算部门应当加强对所属单位政府采购内部控制管理制度建设、运行的督促和指导。

（二）完善相关保障。采购人应按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求，科学设置内设机构（岗位），足额配备工作人员，不具备条件的，通过合理设置兼职岗位，确保不相容岗位分离。采购人可根据本单位实际，充分利用电子信息技术等手段落实政府采购内部控制管理措施，重点强化人员身份验证、岗位业务授权、系统操作记录等系统功能建设。

（三）抓好贯彻落实。采购人应抓紧梳理和评估本单位政府采购执行中存在的风险，明确工作要求和防控措施，建立健全政府采购内部控制管理制度，报主管预算部门备案后执行。主管预算部门应当汇总本系统、本部门内部控制管理制度后报同级财政部门备案。

（四）强化运行监督。采购人应充分发挥内部审计、纪检监察作用，加强对采购业务的监督。主管预算部门应将政府采购内部控制管理制度建设和执行情况作为内部审计的重点工作，每年至少组织一次对所属单位相关情况的内部检查和业务指导。财政部门要将政府采购内部控制制度的建设和执行情况作为监督检查的重要内容，加强监督指导。

2021年11月18日